O projecto de apoio à reforma na administração pública (PARAP) foi mal desenhado e mal concebido

Dr. Carlos Joaquim Vamain, ministro da Função Pública, do Trabalho e da Reforma do Estado, do Governo de Transição, concedeu uma entrevista exclusiva à Gazeta de Notícias em que faz uma “radiografia” da função pública guineense, da legislação desta área, dos projetos de decretos-lei e dos decretos em preparação, e, da situação dos trabalhadores em geral. Também falou do papel que esta instituição podia desempenhar no processo da reforma do sector da defesa e segurança tendo salientado que “A reforma não é colocar as pessoas fora do quartel, mas sim permitir que o exército cumpra o seu papel constitucional e que tenhamos uma nova estratégia que promova o desenvolvimento.”

O ministro esclareceu a famosa questão dos alegados “funcionários fantasmas” que no passado recente fez correr muita tinta no país, passando pela propalada reforma e modernização do Estado que foi objeto de um projeto de três anos financiado pela União Europeia, mas cujos resultados, segundo diz, “estão aquém das expectativas”.

Está a frente da função pública, há cinco meses. Quer fazer uma análise crítica do estado deste pelouro. Qual é a sua prioridade fixada?

Carlos Vamain (CV) – Tenho estado a estudar os “dossiers”, a tentar entender a mecânica do ministério. Mas, só que, está aquém das expectativas porque é um ministério que beneficiou de um apoio substancial para a sua reforma e a do Estado. A reforma da administração pública beneficiou de 6.5 milhões de euros para a reforma durante os três anos da duração do projecto, que findou em Novembro do ano passado. Só em Julho deste ano é que os seus gestores conseguiram fechar o relatório e encerrar efectivamente as portas. Durante todo esse tempo houve vários projectos de diploma de modernização e inovação da administração pública elaborados pela consultoria, mas nenhum desses diplomas, infelizmente, foi aprovado durante a vigência do projecto.

Ao assumirmos esse pelouro encontramos vários projectos de diplomas que podem, certamente, contribuir para a modernização e uma certa eficácia e eficiência na administração, nomeadamente, os projectos relativos ao novo estatuto do pessoal da administração pública, ao regime de incompatibilidade na administração pública, que vai regular e disciplinar o conflito de interesse na administração pública, ao regime jurídico de emprego público, aos princípios gerais do emprego público, à reestruturação de carreiras na administração pública, à avaliação do desempenho dos funcionários e dos serviços e unidades orgânicas dos diferentes departamentos governamentais, passando pelo projecto do diploma relativo à formação profissional dos funcionários e agentes da administração pública, entre outros.

Todos estes projectos já foram adoptados pelo Conselho de Ministros e agora só estamos a espera da sua promulgação e respectiva publicação para procedermos à sua implementação e formação dos funcionários e agentes da Administração Pública em articulação com a Escola Nacional da Administração, recentemente criada, relativamente ao conteúdo desses diplomas para que essas decisões possam efectivamente ser implementadas ao serviço do país e do seu desenvolvimento.

Uma das grandes dificuldades dos governos que se sucederam foi a gestão dos trabalhadores do Estado. Há tempos atrás foi desencadeada uma caça aos alegados “funcionários fantasmas”. Ainda existe essa categoria de funcionários na função pública? A caça continua?

CV – Estando de fora como analista e observador atento, nunca pensei que numa administração pública pudessem existir fantasmas. Agora, estando por dentro, é claro, não me parece existir fantasmas, mas sim, situações de irregularidades das pessoas que são contratadas a termo certo e que continuaram irregularmente na Administração, assim como aqueles que beneficiaram de nomeações irregulares e mesmo ilegais. Porque quando se tem contrato na administração pública deve ser um contrato de provimento a termo certo e mediante prévio concurso público, visto que o contrato é para algumas actividades não permanentes da Administração Pública. Para actividades permanentes do Estado o recrutamento e a base da selecção e recrutamento, que culmina em nomeação definitiva ou em comissão de serviço segundo os casos previsto na lei.

Aqueles que trabalham na Administração Pública com base em contratos a termo certo, são agentes e não funcionários da administração pública, pelo facto de serem contratados a termo certo. Assim, quando termina, não tendo sido renovado o contrato devem deixar a Administração. Ademais, por não serem funcionários públicos devem descontar para a previdência social. Neste caso, o Estado tem o dever de contribuir com a sua quota-parte (14%) para a reforma do trabalhador nos mesmos moldes que a empresa privada contribui para os seus trabalhadores, que descontam 8% do seu salário, perfazendo o total de 22% que o empregador deve remeter ao Instituto da Previdência Social (INPS), para a pensão de reforma futura do trabalhador. Isto porque, pode sair do Estado e continuar a trabalhar por conta de outrem e a descontar. Esta situação prevaleceu e prevalece na administração pública por culpa dos administradores e não desses agentes, que ainda continuam de forma irregular na Administração Pública sem efectivação. Assim, na minha perspectiva, não se pode falar de fantasma por não corresponder à realidade dos factos. Pois, não obstante esta tentativa louvável de recenseamento biométrico que se fez, mas carece profundamente de cruzamento dos dados para se ter uma ideia exacta dos números e se poder-se-á falar de fantasmas. Repito, ainda não há números exactos resultantes do recenseamento biométrico.

Porquê?

CV - Não se pode falar em números exactos na medida em que estivemos a ler o relatório final do Projecto de Apoio a Reforma na Administração Pública (PARAP) que conclui taxativamente que o projecto foi mal desenhado e mal concebido e que os resultados estão aquém das expectativas.

Nessa questão dos funcionários fantasmas de que se falou na altura, sobraram milhões de Francos cfa na alegada caça. Como se explica esse facto?

CV – O problema dessa questão carece de confirmação e consolidação, porque houve pagamentos essenciais que foram feitos, mas que não abrangiam todo o mundo. Havia funcionários ou agentes da Administração Pública que estavam fora do país, evacuados para tratamento no estrangeiro e que portanto, saíram legalmente do país, havia outros funcionários que estavam nos confins da Guiné-Bissau, privados de transportes e que não foram objecto de recenseamento… E, mesmo aqui, vimos que de entre os quadros do Ministério do Interior houve funcionários que foram consideradas fantasmas e, depois das remodelações governamentais, quem estava aqui e foi para lá achou que houve injustiça em relação a uma série de pessoas consideradas “fantasmas”. Vê-se claramente que não existem números consolidados ainda para se falar de fantasmas.

Neste momento mandamos imprimir todas as folhas resultantes de recenseamento de cada ministério para proceder a cruzamento dos dados para se ter a realidade dos números. Mesmo ao nível do Data Center (o banco de dados deste Ministério), também vamos retomar o cruzamento das folhas de pagamento das finanças com as bases de dados do Ministério da Função Pública, para que se possa avaliar obter os números concretos e consolidados dos funcionários públicos, expurgando os irregulares que possam estar nas nossas folhas.

- Concretamente, em que pé está o projecto de modernização do Estado. As metas traçadas foram minimamente alcançadas?

CV - O processo está em curso. Começou mas está ainda longe de dar passos decisivos no sentido da sua própria modernização, porque isso passa pela aprovação de diplomas, pela formação das pessoas e sua qualificação e, eventualmente, a sua reclassificação e reconversão. Tudo isso é um processo, como eu disse. No momento em o projecto estava em vigor, pois terminou em 2011, durou mais ou menos três anos efectivamente. No período da duração desse projecto é que se devia implementar as reformas e tentar corrigir as eventuais deficiências que pudessem ser constatadas, mas isso, infelizmente, não aconteceu, e, só agora é que nós estamos a aprovar esses projectos de decretos-lei e de decretos para depois, numa segunda fase, na sequência da sua promulgação e publicação, começar a respetiva implementação e formação dos funcionários e agentes da Administração Pública em articulação com a Escola Nacional da Administração. Portanto, é nesta perspectiva que se pretende modernizar a administração. A partir da formação, de aquisição de conhecimentos, é que se pode alcançar a eficiência na Administração Pública.

Critica-se a falta de reprodução e produtividade dos funcionários públicos. Diz-se até que o Estado finge que paga salários e os trabalhadores fingem que trabalham. O que acha?

CV - Tem sido verdade até aqui, mas eu penso que com o processo da reforma em curso, com o novo sistema de avaliação de desempenho, não só dos funcionários mas também do desempenho das unidades orgânicas e dos serviços, vamos ter elementos para a apreciação dessas deficiências e tentar diagnosticá-las bem, corrigir os erros e tentar formar as pessoas no sentido da imprimir eficiência à nossa Administração.

Sabemos que a administração pública que nós temos está desmantelada há várias décadas. A reforma deve ser um processo, que poderá, a médio e longo prazo reverter essa tendência, isto é, se tentarmos instituir a neutralidade na administração, tornando-a estável, independentemente das mudanças de governos.

Através da legislação que já estava feita, decidimos dar uma certa estabilidade ao nível do novo estatuto do pessoal dirigente da administração pública. Doravante, a escolha dos directores gerais, não obstante ser livre, deve recair de entre quadros superiores com certa experiencia. Em caso de ausência desse perfil na administração pública pode-se recorrer aos quadros experientes não funcionários, por concurso. Já é um passo para certa profissionalização e tentativa de estabilização de quadros na administração pública. E, isso deve ser acompanhado também com uma reforma ao nível salarial para poder atrair e estimular os quadros para e na administração pública.

Tempos atrás, foi suspensa a admissão do pessoal no quadro da função pública. Essa decisão ainda vigora? Em que situação é que se pode abrir excepção?

CV – Sim, continua a vigorar essa decisão da não admissão de pessoal na administração pública, mas com a excepção relativa aos quadros técnicos, médios e superiores, que não são afectados por essa medida. Mas desde que haja vaga deve-se proceder ao recrutamento e selecção através de concursos públicos.

Há garantias que esse concurso será um concurso isento, transparente sem pendor político?

CV - Haverá comissão que será criada previamente. Está na lei. O júri é formado por representantes do ministério que dispor da vaga e de representante da administração pública. Uma vez que os nomes dos júris serão publicados previamente, os candidatos terão todo o direito de os recusarem caso haja suspeita relativamente a parcialidade dos membros da comissão do júri, tal como se passa ao nível do sistema judicial. Qualquer cidadão pode recusar um juiz sob fundamento da sua parcialidade ou pelo simples facto de ser um familiar ou parente da outra parte em litígio. Caso em que pode haver reclamações.

Não se pode dizer que será uma coisa perfeita, porque o homem não é perfeito, as suas leis e atitudes também não as são. Por isso há mecanismos de salvaguarda, que são a reclamação e recursos hierárquicos relativamente a quem se sinta prejudicado.

Até aqui o Estado tem sido o maior empregador em todos os níveis. Absorve a maior parte dos quadros recém-formados. O que acha dessa situação, poder-se-á um dia inverter essa situação?

CV – Penso que sim, pode-se fazer isso a partir da criação de condições para a atracção de investimentos nacionais e estrangeiros, desde que o Estado desempenhe cabal e eficientemente o seu papel de facilitador. O Estado não pode empregar todo o mundo. Apesar de ter sido o caso até aqui, mas não tem conseguido dar respostas satisfatórias. A única resposta à essa situação é criarmos condições de tornar a nossa economia mais dinâmica e, sobretudo produtiva e diversificada. Para que a economia seja dinâmica é necessário que haja um ambiente favorável para os negócios no país. O que significa a simplificação burocrática, a facilitação da criação de empresas, que já esta a dar alguns passos com a criação do Centro de Formalização de Empresas (CFE), mas isso só não basta, é preciso irmos mais ao fundo da questão, nomeadamente, a da lei da terra que assusta os potenciais investidores e não é nada atractiva ao investimento. O Estado tem que ter um domínio público da terra, livre e desimpedido. Quando houver investidores, o papel do Estado deve ser o de conceder a sua propriedade e não permitir que os potenciais investidores negoceiem com os ocupantes tradicionais. Isto porque, negociar com ocupantes tradicionais significa que o Estado não tem terras e nem é proprietário delas. Pois, a Constituição da República dispõe que a terra pertence ao Estado e não aos ocupantes tradicionais. Há uma contradição aqui, que deve urgentemente ser sanada. O Estado tem que remover este tipo de obstáculos e criar condições favoráveis mais atraentes do que todos os outros países da zona para que possamos ter investimentos que criem empregos e gerem riqueza. Só assim é que o Estado da Guiné-Bissau poderá ter condições de resolver os seus problemas sociais, nomeadamente, a saúde, a educação e as infra-estruturas para a promoção do desenvolvimento.

O seu pelouro é gestor dos recursos humanos do governo. Nos últimos tempos tem se falado da reforma na defesa e segurança, qual tem sido a intervenção do seu pelouro nessa actividade?

CV - O Ministério é da Função Pública, do Trabalho e da Reforma no sector do Estado, devia ser transversal e essa transversalidade passa por um maior protagonismo e proximidade ao chefe do governo, mas não é isso que está a acontecer na medida em que a orgânica do governo esqueceu-se do papel preponderante e primordial da reforma do Estado. Por isso, se formos ver, desde a orgânica do governo anterior, o ministério da reforma é o último ministério. Isso porquê? Explica-se por uma razão bastante simples, é que, ainda na prática estamos no Partido-Estado.

Não é em função do papel preponderante e essencial do ministério que as pessoas eram nomeadas no anterior governo, e a precedência não correspondia a isso. Era a precedência correspondente à posição desempenhada no partido-Estado, isto é, a posição que você ocupa no partido é o mesmo que vai ter no Estado. E isso desvirtuou um pouco essa situação.

Penso que este é o momento propício para se fazer uma boa reforma transversal na defesa e segurança e também no Estado, como um todo, com vista a diminuir o peso no Estado na vida das pessoas. A questão da pressão sobre a receita fiscal devia ser uma matéria de reflexão de todos os guineenses. E há toda uma necessidade do sacrifício de todos, para que o país encontre o caminho do seu desenvolvimento. Os militares, ao devolverem o poder aos civis, assinaram um Acordo reafirmando a sua adesão a reforma. Mas para que isso tenha sucesso, deve ser apropriada pelos próprios militares e pela toda a sociedade e tem que ser aprovada pelos guineenses. Se os guineenses não a apropriarem nunca vamos ter uma reforma eficiente e duradoura. A reforma não é colocar as pessoas fora do quartel, mas sim permitir que o exército cumpra o seu papel constitucional e que tenhamos uma nova estratégia que promova o desenvolvimento. Eu sempre me pergunto se a estratégia colonial que implementou esses aquartelamentos ainda existentes corresponde ao nosso conceito estratégico militar. Se sim, talvez não precisemos da reforma.

E será que os quartéis que estão semeados no país e que correspondiam à estratégia colonial, ainda correspondem à nossa visão estratégia? Julgo que é preciso, nesta matéria, começarmos a pensar com as nossas cabeças e a andar com os nossos próprios pés, bem assentes no chão, contando, em primeiro lugar, com os nossos próprios meios para resolver os problemas que nos criamos.

A Comunidade Internacional falhou também nesse processo. Este era o momento propício para ajudar o país no processo da reforma do sector de defesa e segurança. Não foi o caso. Preocupam-se tão-só com eleições que, por si só, não resolvem o problema neste país. O que resolve o problema deste país é quando estivermos todos conscientes de que quem ganha as eleições não ganha tudo e quem perde, não perde tudo. Tem que haver dosagem. Enquanto não houver inclusão no processo de desenvolvimento deste país, e enquanto não utilizarmos os quadros formados pelo país, independentemente da sua filiação partidária, o país continuara a registar os sobressaltos para não falar em instabilidade crónica.

É preciso que reflictamos o país para que saíamos dessa situação de crónica instabilidade. Uma situação que depende duma reforma urgente e profunda, bem construída e bem debatida por todos, sem exclusão.

Os funcionários públicos reclamam que não beneficiam de mudança de letras há mais de 20 anos. Há alguma possibilidade de alterar essa situação?

CV - Efectivamente isso corresponde à uma realidade. Essa realidade decorre da ausência de políticas públicas coerentes e consistentes, à falta de conhecimento de normas. Um ministro quando gere um departamento governamental tem que gerí-lo  com base na lei. O estatuto do pessoal em vigor, se não me engano data de 1994. E, de lá para cá, nunca houve avaliação do desempenho dos funcionários públicos. Para mudar de letra o funcionário, por lei, tem que ser avaliado o seu desempenho; mas, que eu saiba, nunca foram avaliados relativamente ao seu desempenho durante todo esse período. Quando entrei aqui criei uma comissão de avaliação de todo o pessoal da função pública. Mas a promoção neste momento está cancelada enquanto decorre a reforma.

Com a nova legislação vamos ter a possibilidade de corrigir essas distorções e malefícios que existem na administração pública.

Falemos do processo de recenseamento biométrico. Na altura quando foi iniciado era considerado a pedra basilar para o saneamento da função pública. Continuará? Acabou? Quantos funcionários existem na função pública?

CV- Em relação a essa questão não tenho bem presente os números exactos. Mas fala-se de cerca de 18 mil funcionários, incluindo os excedentários (funcionários cujas carreiras foram extintas desde o ano de 1994, quando da adopção do estatuto do pessoal da administração pública, que mandou para a reforma os que recebiam da letra O à Z, mas que continuaram. Houve desvinculação e indemnização, mas muitos regressaram, engrossando de novo o numero de funcionários. Os funcionários que venciam da letra O a Z são considerados os “excedentários”, cuja solução requer a adopção de um diploma próprio e que deve ser para breve.

 Há dois números, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BM) diz que nós temos no total 27.000 (vinte e sete mil) funcionários: 6.000 (seis mil) pensionistas e 21.100 (vinte e um mil e cem) funcionários. É preciso proceder-se ao cruzamento de dados par se conhecer o número exacto dos funcionários. Porque houve recenseamento biométrico que não contemplou muitas pessoas que estavam em tratamento fora do país que, a medida que forem regressando, vão pedidos o recenseamento e consequente reintegração na Administração Pública. Há outros funcionários que não foram recenseados mas que eram secretários de Estado ou ministros, voltaram à precedência e pediram recenseamento e reintegração.

Em dois meses podemos tentar cruzar os dados no sentido de obter um número exacto. Já vai ser constituída uma comissão interministerial para a verificação e confirmação dos dados do recenseamento biométrico em diferentes ministérios. Isto é, fazendo este trabalho, conjugado com o cruzamento de dados de folhas de pagamento das finanças e das folhas que nós temos aqui no ministério. O cruzamento desses dados pode levar-nos a um número real e consolidado. Fez-se o recenseamento biométrico mas ninguém tem cartão biométrico, excepto o primeiro-ministro, que por sinal não é funcionário. E, dinheiro foi pago a uma empresa para fazer o software, não se fez o software para que a outra empresa pudesse proceder à impressão dos cartões.

Quer dizer que vão começar de novo?

CV - Para ter cartão tem que ser assim, eu penso que podemos tentar dar volta a isso porque o normal é, os funcionários, ingressarem na administração pública através de recrutamento e selecção, seguida de nomeação, que tem que ser publicada no boletim oficial. Só os nomes que constam do boletim oficial é que deviam ser pagos pelo Ministério das Finanças. Assim acontecia na época colonial, até aos meados de 80, tendo funcionado bem; depois disso, foi o desmantelar do Estado e agora temos é que reconstrui-lo. E essa reconstrução não é fácil porque passa pela mudança de mentalidades.

Tendo em conta a situação que encontrou neste pelouro, quais as metas que fixou para cumprir até ao final da transição?

CV – Até ao fim da transição, penso que já é bom o facto de se ter uma dezena de legislações que após a promulgação vai ser implementada, e o pessoal dirigente vai ser formado a nível dessa legislação. O pessoal menor vai ter formação contínua e, assim, com a formação posso deixar um legado para o futuro. O próximo governo poderá trabalhar em melhores condições. Haverá uma necessidade de conjugarmos esforços para antes do fim do mandato deste governo tentar mudar o panorama salarial no país incentivando e motivando os funcionários e agentes públicos, que são importantes no processo da eficiência da nossa Administração Pública. Estou a falar, sobretudo, de quadros técnicos, médios e superiores.

Há que haver mudança e há que haver sacrifício para que tenhamos menos pressões sobre as receitas e que os colegas das finanças transponham para ordem interna o novo regime fiscal que incide sobre o consumo. Estou a falar da taxa de valor acrescentado (TVA), que pode permitir ao Estado arrecadar mais receitas e com uma política racional a nível do salário pode perfeitamente ajustar o país ao seu nível. O país tem que começar a viver de acordo com as suas reais possibilidades e reduzir drasticamente a sua dependência económica estrangeira.

A dignificação do funcionário público passa por que etapas?

CV - Passa por muitas etapas, valorização do conhecimento e passa pelo salário estimulante. Nós vimos que o Estado foi desarticulado, os vários projectos que nós tivemos no país desarticularam a administração pública levando os melhores quadros nacionais para os projectos, sem que o Estado apropriasse devidamente esses projectos. E se formos analisar no conjunto, quais foram os resultados desses projectos todos, o balanço é altamente negativo, embora tenha permitido a esses quadros adquirirem outros conhecimentos, mas esses quadros dificilmente conseguem enquadrar-se na função pública porque estão habituados a receber mais do que aquilo que a função pública paga.

Tem que haver um trabalho árduo nesse sentido para invertermos essa situação para que o país possa dar passos qualitativos.

Como explica o grande desnível que existe em termos salariais entre algumas instituições estatais: umas pagam mais e outras pagam menos. Há instituições que pagam subsídios… A que se deve isso?

CV – Deve-se a distorções. Mas neste momento há um esforço no sentido de se eliminar essas distorções na administração pública. Só passarão à receber subsídios, aqueles que trabalham tal como no passado existiu. Quem faz esforços no sentido de arrecadar mais receitas deve ser recompensado, mas com uma compensação razoável, que não seja dobro do seu salário. O seu salário tem que ser melhorado mas não pode ser mais de 20% de subsídio. Isto está na lei e deve ser aplicado. As distorções têm já os dias contados.

Há funcionários que tiveram baixa na função pública mas continuam a receber no quadro do chamado “contrato de provimento”. Saíram mas não saíram?

CV- Se isso está a ocorrer poderá haver alguma distorção nesse sentido; significa que se você saiu da função pública está reformado; significa que tem uma pensão… Se o Estado ainda precisa de si, então vai escolher entre a pensão e o contrato. O Estado não pode pagar uma pessoa duas vezes. Está na lei do Orçamento Geral do Estado e eu penso que deve ser aplicado e vai se aplicar porque é uma distorção e não pode continuar assim.

//Gaznot