ESTADO E SOBERANIA: QUE PARADIGMA?

Somos um país plural, forjado na diversidade étnica. A nossa invencibilidade reside na força da nossa união.

Unidos somos fortes, como um time de futebol. E divididos somos fracos, como uma casa cheia de fortuna em discórdia.

Nesta luta contra a pobreza e subdesenvolvimento é proveitosa a destreza de cada um de nós, por mais pequena que seja. Não devem haver parentes pobres porque todos somos úteis, independentemente das nossas proveniências sociais, das latitudes geográficas donde viemos, do grupo etnico a que pertencemos, da fé que professamos e da religião que seguimos. Tão pouco as ovelhas negras nesta pluralidade, porque elas são a porta da vulnerabilidade à qualquer união fragmentada. – General, Jurista, Dr. Daba Naualna

Por, Major Reinaldo Saraiva Hermenegildo, na REVISTAMILITAR

1. Introdução

“Jamais alguém viu o Estado (…) o Estado é uma ideia.” 1

Em função da complexidade e da dimensão do assunto tratado, seria intelectualmente desonesto, e cientificamente impreciso tentar abordar os con­ceitos de Estado e Soberania na sua totalidade, por isso, apenas farei uma abordagem no que concerne a alguns aspectos dos conceitos de Estado e Soberania, porque também, «mas nem sempre se deve esgotar completamente um assunto, a ponto de nada se deixar a cargo do leitor. Não se trata de fazer ler, mas de fazer pensar.»2

Os conceitos de Estado e Soberania, são temas de uma abrangência e uma latitude ampla, não cabendo no cômputo deste trabalho um estudo aprofundado do tema. Para além de as interpenetrações dos temas tratados dificultarem a instauração e definição de fronteiras entre os mesmos, porque eles não se dividem nem se separam, mas complementam-se e interpenetram-se mutuamente.

No presente trabalho abordarei as seguintes questões: uma pequena introdução ao tema do Estado e da Soberania (1), os conceitos de Estado e Soberania: Que paradigma? (2), o Estado moderno - da centralização pura à descentralização aparente (3), o Estado unitário: entre o normativo e o político (4), a Crise do Estado-soberano? (5), o caso particular da União Europeia (5.1) e uma breve conclusão (6).

O paradigma do actual Estado não é certamente o mesmo desde a sua criação, passando pelos vários períodos históricos até aos dias de hoje. Aristóteles entendia por exemplo o Estado como uma “sociedade perfeita, politicamente organizada”, conceito que hoje dificilmente se poderia adoptar. Facilmente compreendemos nos dias de hoje, a desactualização da afirmação de Aristóteles na sua essência, já que a sociedade não é perfeita, e não é politicamente organizada3. Porém podemos afirmar que o Estado é político, mas nem todo o político poderá ser estatal. Para uns o «Estado e sociedade política identificam-se e aquele é tomado como fenómeno humano permanente e universal. Para outros, o Estado é uma espécie de sociedade política» 4, ou ainda, «um conjunto de órgãos que numa sociedade aparecem a exercer o poder político», ou como «uma instituição social equipada e destinada a manter a organização política de um povo interna e externamente.»5

Para Jean Baudouin, «o Estado não é nem o produto obrigatório de uma necessidade histórica, nem o resultado de uma estratégia premeditada. Emerge de uma multidão de projectos e de escolhas que, encaixados uns nos outros, acabaram por dar origem a “configurações” largamente inéditas» 6. O Estado moderno tal como hoje se conhece e que aqui analisamos é para Adriano Moreira «criação do Renascimento, é todavia o herdeiro de um fenómeno que acompanhou sempre a sedentarização dos grupos sociais» 7.

Nos dias de hoje em que o mundo encontra-se em constante mutação, e na qual o sistema internacional é cada mais complexo, torna-se urgente estudar e compreender o Estado sobre várias ópticas, porque o «Estado tem tanto de peculiar que tudo aconselha a separar o seu tratamento do estudo de outras figuras, embora afins» 8. Para António José Fernandes, «o Estado é efectivamente uma instituição complexa; é como Maurice Hauriou o consi­derou, «a instituição das instituições» (1929), na medida em que é a instituição suprema ou final, pois nenhuma outra tem um poder de integração superior ou mesmo igual ao seu. Não há na sociedade, para além do Estado, instituições agregativas. O Estado engloba o conjunto das suas instituições, sem que nenhuma delas o inclua» 9. No entanto, actualmente este paradigma não se pode aplicar uma vez que existem organizações para além do Estado, constituídas também por Estados, que englobam o próprio Estado, sendo o caso mais paradigmático a União Europeia.

A complexidade e a importância do conceito, levou os mais variados autores das mais diferenciadas áreas, a pronunciar-se sobre o conceito de Estado, dentro destes destaca-se Georg Jellinek (1851-1911), tendo como ponto de partida uma análise sociológica, afirmou que «em toda a parte onde haja uma comunidade de homens unificados pelos escopos comuns a que tendem constantemente, em toda a parte onde a realização desses escopos é tida como sua por alguns, que impõem a vontade aos outros, e obtém, graças aos seus comandos, que a comunidade efectivamente se mova, como um todo, no sentido desejado, em toda a parte, principalmente, onde tudo isto se passa entre homens estavelmente estabelecidos num determinado terri­tório, temos Estado.»10

Convém esclarecer alguns aspectos quanto ao conceito de Estado. Porque, ou o conceito de Estado não se pode aplicar nos mesmos moldes com que foi criado, ou então estamos perante uma evolução do conceito, que se torna necessário adaptar ou redefinir. Saber se os conceitos já estão desactualizados, na sua essência, ou se os mesmos tem de ser interpretados e compreendidos de forma diferente, adaptando-os à actual conjuntura internacional, e dando-lhe uma nova “faceta”. Porque as premissas que estiveram na génese dos conceitos evoluíram e estes também evoluíram, contudo, se ainda se questiona essa evolução, poderá eventualmente ser devido ao facto de se tratar de matérias muito sensíveis, em que os Estados não querem abdicar, e porque estão igualmente ligados ao conceito de poder11, fazendo parte de uma mesma realidade, a trigonometria: Estado - Soberania - Poder.

Falar de Estado implica impreterivelmente falar de Soberania, e na interacção destes dois conceitos. No sentido em que «a moderna ideia Estado tem o seu expoente na ideia de soberania.»12 Apesar de nem todos os Estados serem soberanos, já que «para que um Estado seja soberano - nota Roland Mane (1976) - o poder de querer e o poder de comandar não podem estar subordinados a nenhum outro» 13. Para Adriano Moreira, é no Renascimento que se estrutura o Ocidente dos Estados: cada um destes é uma entidade dotada de um poder que não reconhece igual na ordem interna nem superior na ordem externa, poder chamado soberania14. Francisco Suárez15 (1548-1617), quando escreveu o seu Tratado “De Legibus ac Deo Ligislatore” (1612), refere que um poder é soberano “quando não há outro que lhe seja superior, pois esta palavra significa a negação de um poder superior ao qual devesse obedecer quem o detém”. «Este é, pois, o sentido lato da palavra soberania. Em sentido restrito, o termo aparece para indicar em toda a sua plenitude, o poder do Estado moderno, que, mediante sua lógica absolutista interna, suplantou a antiga ordem medieval, cuja natureza e dinâmica assentavam-se nas duas vertentes universalistas do poder medieval, a Igreja e o Império.»16

O facto de existirem vários Estados pertencentes a múltiplas Organizações Internacionais17 de natureza diferenciada, quer de cariz económica quer militar, limita e impede até a acção dos Estados, deixando de ter o poder de querer e comandar, tal como o tiveram no passado. A pertença a organi­zações, por exemplo, como a União Europeia e a Organização do Tratado Atlântico Norte. O emergir no sistema internacional18 de algumas «das Nações Unidas e outras organizações internacionais e supranacionais, acentuaram os aspectos limitativos da soberania, vista hoje como subordinada à ordem jurídica internacional. Portanto, entre os corolários principais da soberania estão o dever de não ingerência na área de jurisdição exclusiva dos outros Estados e sua subordinação ao Direito Internacional (…) “Estado Soberano deve ser entendido como sendo aquele que se encontra subordinado directa e imediatamente à ordem jurídica internacional”.»19

Presentemente assistimos, no que concerne aos vários tipos de soberanias, a «transferências de competências soberanas para modelos de soberanias cooperativas, participadas, ou até hierarquizadas, é de regra inevitável sem modelo final padronizado» 20.

Não cabendo no cômputo deste trabalho uma discussão aprofundada dos conceitos de Estado e de Soberania, nem tão pouco uma descrição histórica pormenorizada (da evolução) dos mesmos. Apenas se parte de algumas definições, para posteriormente, iniciar uma breve análise dos mesmos.

2. Conceitos de Estado e Soberania: Que paradigma?

O conceito de Estado21 e de Soberania22 tal como hoje os conhecemos surgiu no séc. XVI, principalmente com Bodin23. Para Bodin o conceito de «soberania integra as características do poder absoluto com uma unidade que se sobrepõe à complexa rede se suseranias e de homenagens, de laços hierárquicos pessoais, ao parcelamento da autoridade, à confusão entre poderes públicos e privados existentes no feudalismo» 24. O poder soberano era entendido como estando acima de tudo, num plano superior.

Bodin entendia que soberania como sendo,aquele poder absoluto e perpétuo que é próprio do Estado. Ela é a força de coesão, o instrumento político imprescindível à República. Portanto, a soberania, na visão do seu principal formulador, é um poder absoluto, auto-suficiente, isto é, não se sujeita, de forma alguma, a outro poder (summa potestas superiorem non recognoscens). A soberania, conforme Bodin, seria ainda perpétua, transcendente, pois é exercida para sempre; indivisível, na medida em que na sua essência é una, isto é, o soberano é a única autoridade com poderes para promulgar a lei para todos, ordenar ou proibir o que quiser, não responde perante qualquer outro poder sobre a terra. Não há hipótese de soberania delegada, pois, se vier a ser, estará integralmente em cada delegação. O poder de fazer a guerra, celebrar a paz e, princi­palmente fazer ou revogar a lei, é exclusivo do soberano, pois esta quali­dade só a tem quem não está ligado por vínculo algum de sujeição pessoal a quem quer que seja25.

Como facilmente já se percebeu os princípios invocados por Bodin quanto ao conceito de soberania, perderam na sua essência o verdadeiro sentido clássico26. Com a integração na EU, estes princípios desactualizaram-se, já que a EU também por exemplo, promulga leis, algumas (regulamentos) com aplicação directa e imediata nos seus Estados membros.

O Estado moderno de tipo europeu27, nascido depois da guerra dos trintas anos (1618-1648), que veio a dar origem ao Tratado de Vestefália (1648), tem especificidades próprias: Estado Nacional, Secularização ou laicidade, soberania. Aqui o conceito soberania compreendido como «poder supremo e aparentemente ilimitado dando ao Estado capacidade não só para vencer as resistências internas à sua acção como para afirmar a sua independência em relação aos outros Estados» 28. Na mesma linha de pensamento, António José Fernandes, «os Estados soberanos caracterizam-se por desfrutarem de um poder supremo (sem igual) na ordem interna e de um poder independente (sem superior) na ordem externa» 29. Contudo, o conceito de soberania «implica ainda imediatividade ou ligação directa entre o Estado e o indivíduo, ao contrário do que sucedia no sistema feudal» 30.

Porém, quem pela primeira vez falou do conceito de Estado em termos científicos foi Maquiavel «Todos os Estados, todos os domínios que tiverem e têm império sobre os homens são Estados e são ou repúblicas ou princi­pados» 31.

António C. Alves Pereira salienta que «com a formação dos grandes Estados nacionais no século XVI desenvolveu-se o moderno conceito de soberania, para expressar a extensão do poder estatal em toda a sua plenitude. A partir do fim das guerras religiosas organizou-se a nova sociedade internacional com base no Direito Internacional resultante dos Acordos de Vestefália (1648), compreendendo, desde então, um sistema interestatal centrado na teoria da igualdade soberana dos Estados. O conceito de soberania configura uma categoria histórica, portanto, variável no tempo e no espaço.»32

Com os Estados modernos vieram-se a consagrar os conceitos de soberania ilimitada, apesar de o conceito de soberania em Bodin não consagrar a existência de um poder soberano ilimitado. Tendo em vista cessar com alguns dos paradoxos à volta do conceito Charles Rosseau, defende a sua substituição pelo conceito de Independência. Para Rosseau, «a soberania é o poder absoluto e incontornável do Estado de agir (tanto nas questões internas como externas)». No entanto, algumas teorias contemporâneas não aceitam o termo de soberania absoluta, e preferem em função da actual conjuntura interna­cional, «o princípio da soberania como poder limitado pelo direito». Ainda para Rosseau, «o Estado não dispõe de um poder ilimitado e incontornável, a noção de soberania não serve para critério do Estado. Por isso propõe o conceito independência - que, habitualmente, se identifica com o conceito de soberania externa.»33

O exercício pleno dos poderes soberanos por parte de um Estado, são logo limitados desde o início, uma vez que para um Estado ser aceite na ordem internacional tem de ser reconhecido pelos outros Estados, «a importância do facto resulta de que um Estado apenas adquire a personalidade interna­cional e pode exercer as inerentes prerrogativas se tiver sido reconhecido pelos outros Estados; cada Estado é livre de reconhecer ou não reconhecer um Estado que aparece» 34. O que se compreende facilmente que o Estado está desde o inicio por outros Estados, já que uns podem reconhecer e outros.

Independentemente de um Estado ser reconhecido ou não, um facto é indubitavelmente impossível de fugir dele, o da ingerência na ordem jurídica interna do Estado que espera ser reconhecido, por aqueles Estados que têm o ónus de o reconhecer. Após esse reconhecimento, «o Estado assume a totalidade das prerrogativas que a comunidade internacional lhe atribui, a maior parte delas consagrada no direito internacional» 35, mas só depois de os outros Estados o reconhecerem e aceitarem, o que só esse facto implica um limitação, e cumulativamente uma ingerência na soberania dos Estados. Para além de que mesmo quando assume todas as prerrogativas, estas são sempre limitadas, em função do poder dos Estados36.

Numa das suas obras Adriano Moreira refere que «o conceito de soberania é o elemento organizador, ao mesmo tempo ideológico e estrutural. Trata-se do “poder absoluto perpétuo de uma República” (Bodin), esta última palavra significando Estado. O seu corolário é a independência de cada um em face de todos, e portanto a igualdade jurídica. A evolução do modelo para Estado nacional» 37. Ainda relativamente a Jean Bodin, foi ele que teorizou «esta ideia de Estado ou República», para que «o “poder soberano” é (para Bodin) indissociável da ideia de Estado, afirmando que aquele é a coluna dorsal deste, e que uma República sem soberania «qui unist tous les membres et parties d’icelle et tous les mesnages et collèges en corps» deixa de o ser38 (…) o poder soberano, constitui, segundo Bodin, a força de união e de coesão da comunidade política que cristaliza as indesejáveis mudanças de comando e de obediência, perigosas para a sobrevivência de qualquer agrupamento social. Esse poder deve pois ser também perpétuo, para estar constantemente presente no espírito dos componentes do Estado, onde se incluem os órgãos individuais e colegiais eleitos por tempo determinado; os detentores do poder soberano, devem suceder-se nos tronos, hereditariamente sem interrupção.»39

Para Bonald, «a família, a igreja e o Estado constituem as estruturas fundamentais do poder soberano. A soberania do Estado é concedida por Deus ao monarca secundado pela nobreza para governar os seus súbditos, cujo dever principal é a obediência.»40

Nos dias de hoje, o seu corolário está no mínimo fragilizado, em função do actual processo de globalização41 em curso, um Estado muito dificilmente, é independente, dadas as constantes, mas também necessárias, mutações do sistema internacional42. Acrescido da volatilidade e da incerteza do sistema internacional, os Estados são cada vez menos independentes, e cada vez mais interdependentes, quer em relação a outros Estados quer em relação a outras Organizações Internacionais.

Como já referi anteriormente, quem pela primeira vez falou do conceito de Estado em termos científicos foi Maquiavel «Todos os Estados, todos os domínios que tiverem e têm império sobre os homens são Estados e são ou repúblicas ou principados» 43. Na mesma linha de pensamento António Ribeiro dos Santos assinala que «Nicolau Maquiavel (Niccolò Machiavelli) (1469-1527) avança com a própria palavra Estado com um sentido laico, de autonomia política, que o desliga do direito natural, uma vez que os valores eternos e imutáveis são substituídos pela “razão de Estado”, que justifica os meios usados príncipes para atingirem os seus objectivos» 44. O conceito de Estado está em parte ocidentalizado, e segundo Max Weber «o desenvolvimento do Estado se confunde durante vários séculos com a história geral do ocidente» 45. Não se pode contudo, esquecer alguns contributos importantes para a formação do Estado como «a desmilitarização progressiva dos senhorios mais poderosos é a condição indispensável para a formação do Estado» 46.

Os conceitos de Estado e Nação são indissociáveis na medida em que «o Estado afirma-se assim como uma instituição política legitimada pela Nação, detentora da soberania que é recusada aos monarcas, os quais, desde a remota Antiguidade Oriental procuram justificá-la, identificando-a com a expressão da vontade dos deuses, que presidem aos destinos dos mortais» 47. Sem, no entanto, esquecer que se foi o Estado que deu origem à nação, ou inverso, não cabe no cômputo deste trabalho, contudo parece que «foi o Estado que forjou a Nação, como notou Lord Acton, sendo menos comum que a Nação tivesse dado origem ao Estado» 48.

O conceito de Estado apresentado por Marcello Caetano49, na qual mais tarde Freitas do Amaral vai pegar, «o Estado é a comunidade constituída por um povo que, a fim de realizar os seus ideais de segurança, justiça e bem-estar, se assenhoreia de um território e nele institui, por autoridade própria, o poder de dirigir os destinos nacionais e de impor as normas necessárias à vida colectiva.»50. Aqui estão presentes os três elementos do Estado, o povo, o território e o poder político. Entendimento idêntico tem António Ribeiro dos Santos, «o Estado, entidade territorial, tem três elementos fundamentais: o espaço (raum), ou seja, a área total com as suas características físicas, como o clima, a orografia, a hidrografia, a fauna e flora, a sua situação, ou posição, que pode ser marítima, continental ou insular, (lage) e a fronteira (grenze).»51

A definição avançada por Marcello Caetano, é um seguimento da definição de Jellinek, segundo o qual «o Estado é a unidade de associação dotada originalmente de um poder de dominação, e formada por homens instalados num território» 52. Quanto à definição de Estado Max Weber, «considerando não ser possível definir o Estado com referência ao fim da sua acção de associação política, uma vez que tem tido intervenções em todas as actividades, Weber diz que, “por isso, o carácter ‘político’ de uma associação só pode ser definido por aquele meio - às vezes elevado ao fim em si - que não é sua propriedade exclusiva, porém constitui um elemento específico e indispensável de seu carácter: a coação física”53.»54

Para Max Weber, embora o Estado detenha “o monopólio da força legítima”, implica também não só a força mas também a sua legitimação, que vai desde a forma de designação dos seus órgãos até à resolução mínima dos problemas que lhe são socialmente colocados. O Estado é um aparelho que exerce o poder e a autoridade55. Ainda Max Weber, quando se refere ao Estado «considera-o uma associação de dominação política, “quando e na medida, em que sua subsistência e a vigência de suas ordens, dentro de determinado território geográfico, estejam garantidas de modo contínuo mediante ameaça e a aplicação de coação física por parte do quadro administrativo. Uma empresa com carácter de instituição política denominamos Estado, quando e na medida em que seu quadro administrativo reivindica com êxito o monopólio legítimo da coação física para realizar as ordens vigentes.”» 56

Não tendo este trabalho como objectivo realizar uma classificação taxionómica dos vários tipos de Estado57, contudo, é fundamental perceber do porquê do aparecimento do Estado58:

a) Necessidade, em toda a sociedade humana, de um mínimo de orga­nização política;

b) Necessidade de situar, no tempo e no espaço, o Estado entre organi­zações políticas historicamente conhecidas;

c) Constantes transformações das organizações políticas em geral e das formas ou tipos de Estado em particular;

d) Conexão entre heterogeneidade e complexidade da sociedade e cres­cente diferenciação política;

e) Possibilidade de, em qualquer sociedade humana, emergir o Estado, desde que verificados certos pressupostos;

f) Correspondência entre formas de organização política, formas de civilização e formas jurídicas;

g) Tradução no âmbito das ideias de Direito e das normas jurídicas do processo de formação de cada Estado em concreto 59.

Como se verificará mais adiante, os princípios supracitados pelo professor Jorge Miranda que estiveram na origem do Estado, estão na actualidade desactualizados, pelo que facilmente se compreende o porque da crise do Estado. Já que se os princípios que permitiram a criação do Estado implodiram, este (Estado) tende, também, a deixar de se manter como dantes, no seu estado puro.

Estes tópicos para além de serem importantes para perceber o apareci­mento do Estado, serão bastante úteis para analisar mais à frente, o porque da actual crise do Estado, e/ou a eventual desactualização do conceito de Estado na sua essência.

Jorge Miranda, enuncia algumas características que são profícuas trazer à colação, no âmbito deste trabalho, para as compreender enquanto caracte­rísticas próprias do Estado, mas sobretudo para perceber posteriormente uma putativa evolução ou desactualização do conceito de Estado. Sendo assim, são características gerais do Estado a «complexidade de organização e actuação, da institucionalização, da coercibilidade e da autonomização do poder político, bem como, em plano algo diferente, da sedentarização.»60

O mesmo autor refere ainda que «os Estados em concreto adquirem valor jurídico e simbólico, enquanto exprimem momentos históricos determinados ou determinadas feições de individualizar os Estados, a sua forma ou o sistema político, uns em relação aos outros» 61. Os Estados assumem-se assim, como sendo a «forma histórica do momento» 62.

O território, a população e o aparelho político63 constituem os três elementos do Estado, para António José Fernandes em virtude disso, o Estado será então «a organização política de uma sociedade dispondo de órgãos próprios que exercem o poder sobre um determinado território».64

3. O Estado moderno - da centralização pura à descentralização aparente

A centralização/descentralização65, no actual Estado moderno, é um subtema que considero importante e complementar para o presente estudo, em virtude deste (subtema) ajudar a compreender o tipo de Estado e de Soberania.

No que toca à formação e origem dos Estados modernos centralizados, Ribeiro dos Santos afirma que «os monarcas aceitam este emancipação das cidades, que oscila entre a pressão, o pagamento de elevadas quantias às autoridades senhoriais e acção armada, para arrancar cartas de franquia aos senhores feudais, uma vez que esta situação vai enfraquecendo a ordem senhorial, propiciando a formação dos Estados modernos, centrali­zados» 66. (Negrito meu)

Na mesma linha de pensamento Carlos E. Pacheco Amaral refere que «a desconcentração e o autogoverno surgem como instrumento de centralizarão e de construção do próprio Estado moderno, unitário e centralizado, por natureza» 67, e seguindo as palavras de Bernard d’ Orgeval em que a descentralização «é uma manifestação do centralismo» 68. A descentralização «constituindo técnicas de instauração, aperfeiçoamento e garantia da centralização política característica do Estado moderno» 69, permite ao Estado assegurar o poder, através de uma descentralização aparente.

O poder do Estado tanto pode ser limitado de fora para dentro, ou seja, do exterior para o interior do Estado, como também, pode ser limitado internamente, por outras entidades nacionais70. «O Estado constitucional, representativo ou de Direito surge como Estado liberal, assente na ideia de liberdade e, em nome dela, empenhado em limitar o poder político tanto internamente (pela sua divisão) como externamente (pela redução ao mínimo das suas funções perante a sociedade)» 71. O facto de o Estado dividir/delegar uma panóplia de competências, é apenas mais uma forma de o Estado concentrar sobre si mais poder72.

Para Luís de Sá, «a abordagem do Estado ganha em conjugar a perspectiva jurídica - o Estado é normativamente regulado e produz normas - com a perspectiva sociológica - o Estado é um facto social e que está no centro de factos sociais, e de uma categoria especial deles, que é constituída pelos factos políticos. Na medida em que o Estado invoca valores, justifica-se com base neles e implica a discussão de valores» 73.

O facto de por lei o Estado estar subordinado ao direito, não implica que este o cumpra, ou então, quando não lhe interessa ter determinadas normas (jurídicas), muda-as adaptando-as ao seu interesse, já que «a subordinação do Estado e da Administração Pública ao Direito nos regimes democráticos também não se cumpre, já que o Poder é uma relação dinâmica entre os que mandam e os que obedecem, e que, portanto a ordem jurídica existente é modificada unilateralmente pelo Estado sempre que contenha normas que não sirvam os seus propósitos políticos» 74. O Estado não é um actor estratégico racional com objectivos também estratégicos e racionais, uma vez que a sua racionalidade é, geralmente, limitada.75

O Estado de jure cumpre e respeita o direito, mas de facto nem sempre é assim, porque «do ponto de vista da ciência política, a lei é mais um instrumento do Poder do que um limite» 76, e quando uma lei interessa que tenha preconizado determinadas normas tem, mas se, ao Estado não interessar que as tenha, não tem. É a diferença entre a perspectiva normativa e política, enquanto a primeira é uma ciência do dever ser, a segunda é uma ciência do ser77.

Adriano Moreira, refere a este respeito, que o Estado procura «afirmar uma imagem, em regra normativa e constante de leis constitucionais, (que) torna inacessível ao investigador o conhecimento do processo real e dos reais intervenientes» 78. Por isso, «ficam assim escondidos os conflitos, as contra­dições, as forças que se movem em torno da elaboração das normas jurídicas, dos seus efeitos, do seu modo de aplicação, até à sua não aplicação; e, sobretudo, a diferença entre o que está legislado e o que é efectivamente vivido» 79.

Actualmente os Estados tendem a transferir poderes para múltiplas organizações internacionais às quais pertencem, operacionalizando-se assim «um movimento de descentralização do poder, de regionalização até, que se teme conduzir à fragmentação unitário do Estado e a sua substituição por uma multiplicidade de centros autónomos de poder. Por outro lado, no plano internacional os Estados parecem compelidos por diversas ordens de factores (…) a prescindir de sucessivas e crescentes parcelas da sua soberania» 80.

Visto noutra perspectiva «a autonomia anuncia um novo tipo de Estado, no qual a soberania apenas possui significado a nível externo, no confronto e nas relações de um Estado com os demais, não havendo qualquer lugar para ela na organização política interna da comunidade.»81

Para António Ribeiro dos Santos «o primado do político é pois a característica fundamental do Estado Moderno, que colhe de Maquiavel as lições fundamentais para a construção do Estado Absoluto» 82.

Contudo, o Estado na actualidade não é absoluto, como já foi no passado, mas é centralizador. Apesar de por vezes invocar certas medidas com carácter descentralizado, essas medidas não passam genericamente do plano retórico ou de pura fachada política. Principalmente em áreas pertencentes ao núcleo duro do poder, como seja a defesa e a segurança das informações83. Porque abdicar de certos mecanismos implica perda de influência e de poder, facto que os governos não desejam.

Não podemos colocar de parte o facto de que «quanto mais uma sociedade global é heterogénea, quanto mais integra grupos ou estratos diferentes pela cultura, pela posição social e pelo papel na divisão de trabalho tanto mais o seu sistema político tende a organizar-se em funções diferenciadas, especializadas, ligadas umas às outras por uma rede complicada de relações hierárquicas.»84

4. Estado unitário85: entre o normativo e o político

O Estado português segundo a Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976, é um Estado Unitário (art.º 6, da CRP). Segundo António José Fernandes86, «o estado é unitário é um Estado simples, em que há um poder político para todo o território», podendo este assumir a forma de Estado Unitário centralizado, como Portugal, ou descentralizado, conforme o grau de concentração e centralização de competências. Adriano Moreira no que concerne ao tipo de Estado unitário refere que «o Estado unitário tem a soberania que o caracteriza externamente, e internamente não tem pluralidade de poderes políticos. Mas existem modelos históricos ou actuais em que as coisas se passam diferentemente» 87.

 Se realizarmos uma breve leitura da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e da Constituição francesa de 1791, podemos retirar o seguinte quanto à dicotomia Estado e Soberania, «”a soberania é una, inalienável, e imprescritível; Ela pertence à Nação; (…)” (Artº 1.º), conferem a este conceito um significado jurídico, uma vez que legitima o poder político e portanto o Estado.»88

Ainda segundo o mesmo autor, «nos últimos anos, se pretendeu introduzir, nos Estados centralizados, mecanismos que permitissem dar uma imagem descentralizada dos órgãos de decisão e do aparelho burocrático do Estado» 89, sem contudo se efectivar na prática, não passando na maioria das vezes de medidas de cosmética política, e de descentralização aparente, «no fundo, procedeu-se apenas a uma certa desconcentração dos poderes da adminis­tração central do Estado, aumentando-se as atribuições dos representantes locais do poder central, sem contudo se reduzir o poder da administração.»90

De uma forma geral «se o Estado moderno acabou por se impor no final de um lento processo de centralização política e de diferenciação institucional, foi porque esse trabalho utilizou por toda a parte as mesmas formas e procedimentos» 91.

 No caso específico nacional, «O Estado português actual pode ser classificado como correspondendo a um tipo dominante capitalista, a uma forma de governo «mista parlamentar - presidencial», a um sistema de governo que tem evoluído, mas que se aproxima nos últimos anos do presidencialismo de Primeiro-ministro, a uma estrutura unitária centralizada mas parcialmente regionalizada (Açores e Madeira) e a um regime político» 92.

Para outro autor, em La Fin des territoires, «o Estado como intervenção específica do Ocidente é sem dúvida a única forma de “governança” que se ocupa a recusar toda a identidade particularista, quer se trate de interesses privados, de culturas específicas ou de grupos comunitários, e a fazer surgir uma esfera de dominação pública e universalista» 93.

O Estado dispõe de um conjunto diversificado de instrumentos que lhe permitem capturar 94, assegurar e aumentar o seu poder, a «desconcentração, descentralização e autogoverno constituem instrumentos de que um Estado soberano dispõe para a implantação do seu poder» 95, apesar de várias vezes os responsáveis governamentais utilizarem um discurso retórico contrário ao praticado. Uma vez que estes instrumentos são utilizados para concentrar poder, nem que para isso seja necessário delegar/dispersar algumas competências em outros organismos. Trata-se de uma descentralização aparente. O que normalmente se delega são competências de carácter administrativo (e burocrático), e não político, como geralmente invocam96. Porque «os domínios de actividade das entidades descentralizadas ou desconcentradas nunca são subtraídos ao Estado, uma vez que os respectivos órgãos centrais de poder jamais perdem capacidade de intervenção sobre eles.»97

No que concerne aos instrumentos supracitados, utilizados pelos responsáveis políticos, estes «são, paradoxalmente, técnicas de concentração e de centralização; de redução à unidade do poder político depositado nos órgãos centrais de poder: os órgãos de soberania. Por isso é que o Estado moderno, até mesmo por definição, é unitário. Mais ou menos concentrado e mais ou menos centralizado, nele o poder político é sistematicamente atribuído em regime de monopólio e de exclusividade aos respectivos órgãos centrais.»98

O Estado paulatinamente desde a sua criação foi centralizando cada vez mais poder em torno de si próprio, apesar de por regra apresentar um discurso retórico em sentido contrário. Porque desde o cidadão minimamente atento ao cientista político mais perspicaz sabe que «o Estado, órgão que concentra o pensamento colectivo, coage os indivíduos, sem ser necessária uma justificação que promane de um somatório momentâneo de vontades» 99.

A descentralização é utilizada pelo Estado, geralmente apenas como bandeira política e com carácter discursivo, esta assume, por definição, um mínimo de centralização e justifica-se precisamente pela construção na prática concreta da unidade política sobre a qual assenta e ao serviço da qual foi desenvolvida. Através dela o Estado dota-se de uma pluralidade de instituições e de centros de poder espalhados estrategicamente pelo seu território - mas estes não são politicamente distintos nem se encontram desligados dos órgãos centrais de poder. Pelo contrário, longe de beliscarem, sequer, a centralização unitária do poder político e legislativo, as unidades descentralizadas ocupam um lugar subalterno na estrutura hierárquica unitária do Estado e encontram-se sobre a alçada do controle e da tutela dos órgãos centrais de poder, responsáveis directos e discricionários pelas suas criação, existência, sobrevivência, actividades, funções e, obviamente, extinção também. É certo que a descentralização implica a atribuição de um mínimo de competência de decisão às entidades descentralizadas; mas estas funcionam, sempre, como «agentes do poder central» e funcionam sob a «subordinação hierárquica do centro 100.

As mutações existentes no sistema internacional, em parte devido ao processo de globalização101 em curso, tornou as relações transnacionais mais fluidas, tornando-se por vezes difícil saber onde está o centro de decisão102, porque este, também em boa verdade deixou de existir na verdadeira acepção da palavra, o que obrigou os Estados a repensar as suas funções. De acordo com Habermas «a deslocação da organização da comunidade política para novos níveis de decisão - revela a União Europeia como resposta dos Estados Europeus a essa sua contemporânea incapacidade organizativa.»103

O atributo primordial de soberania do Estado não exige (nem isso seria possível) a centralização e a concentração integrais de todo o poder nos órgãos centrais do Estado - o que a verificar-se constituiria uma tal sobrecarga que conduziria necessária e forçosamente às suas impotência e imobilização totais. Para além disso, é com referência à centralização que a descentralização e a desconcentração se definem. Quer uma, quer outra, adquirem significado e legitimidade precisamente na razão em que contribuem para a garantia da implementação na prática concreta, da vontade e das políticas soberanas definidas unitariamente no centro. Constituem correctivos, mecanismos de modernização e de garantia do centralismo e da estrutura hierárquica, burocrática e racional que enforma a estrutura política primordial do Estado moderno. A salvaguarda e a execução da unidade do Estado e do seu poder soberano são, sempre, o primeiro e grande objectivo da sua implementação. De tal modo que descentralizar ou desconcentrar é viabilizar a estrutura e o poder hierárquicos do Estado, de cima para baixo, e garantir as suas «autoridades e eficiências 104.

Carlos E. Pacheco Amaral resume de uma forma bastante clara esta temática, «a desconcentração e a descentralização integram, portanto, o paradigma moderno do Estado e da regionalização (…) na contemporaneidade, constituem mecanismos auxiliares, de apoio e de revitalização do seu poder soberano (…) penetra no âmbito do político, e aponta para um novo tipo de Estado, substancialmente diferente: um Estado onde coexiste uma multiplicidade de centros de poder autónomos (…) a autonomia fica aquém da soberania.»105

5. Crise do Estado-soberano?106

“De uma maneira geral, a nova paisagem internacional não se resume a cenários hobbesianos” 107

Saber se foi o Estado que deu origem à nação, ou inverso, não cabe no cômputo deste trabalho, contudo parece que «foi o Estado que forjou a Nação, como notou Lord Acton, sendo menos comum que a Nação tivesse dado origem ao Estado» 108.

Para Ribeiro dos Santos, «o nascimento do actual Estado-Nação, última metamorfose do Leviathan, foi uma consequência natural da ascensão sócio-económica da burguesia» 109.

O Estado-nação é identificado por muitos políticos e intelectuais como estando em crise, «admitindo a crise do Estado-nação na Europa, internamente fragmentado em regiões e organismos infra-estaduais, externamente cedendo a sua soberania a uma “organização pública compósita”»110. A crise do Estado-nação, não se processa exclusivamente no plano supranacional, mas também no plano infra-estadual. No entanto, não se pode ignorar o facto de que o Estado-nação «não é uma substância etérea flutuando nos ares, mas uma construção intelectual, cultural e social ligada a uma conjuntura histórica singular» 111. Mas, «ante a crise do Estado, a ideologia política e internacionalista clássica procurou salvaguardar certos valores estaduais, entre eles - e sobre­tudo - a soberania.» 112

Independentemente das várias evoluções do conceito de Estado, ele é sempre o principal «troféu da política» 113, e é concomitantemente «o regulador da luta de que se constitui troféu» 114, e ainda por mais ameaças que sofra quanto à sua existência, «o Estado nunca é um mero «grupo» como qualquer outro» 115, tem uma dimensão e importância de tal ordem, que lhe tem permitido resistir às várias ingerências de diversa índole, e manter-se como a principal organização a nível social.

O Estado-nação refere António Figueira, é «como uma estrela que continua a brilhar mesmo depois de se ter apagado», é hoje ainda «o paradigma dominante do pensamento social, determinando o modo como interpretamos o mundo (mesmo que já não o modo como o transformamos), apesar do diagnóstico generalizado da sua «crise terminal» e do advento de um novo «cosmopolitismo».» 116. Indo de encontro ao defendido por António Figueira, de que o Estado-nação é como uma estrela que continua a brilhar. É preciso ter em conta que a luz que emana é reduzida e com tendência para continua­mente se reduzir ainda mais.

Para António Ribeiro dos Santos, «a Nação, para além de ser entendida como um corpo de cidadãos tradicionalmente unidos, constituindo um organismo com capacidade para legitimar o poder do Estado, inspirou também numerosos pensadores que a colocaram no centro das suas preocupações filosóficas.»117

O Estado, na sua acepção clássica e integrando os elementos em que tradicionalmente é decomposto - território, povo/nação e poder político - está em crise118. «No âmago da crise do Estado-nação está o renascimento dos nacionalismos, das antigas querelas étnicas e a consequente explosão do terrorismo.»119

O Estado ao longo dos tempos, evoluiu de forma continuada «para outra forma de poder, legitimado internamente por competências estatutárias e uma “ética de responsabilização”»120. «se a crise é do Estado em si, ou sobretudo de um dos seus tipos históricos - o Estado Moderno - e quais os seus verdadeiros motivos e possíveis soluções (…) Pode-se falar de fim do Estado, à semelhança do que fizeram muitos afirmando o fim do Direito, ou pode-se simplesmente esperar que o homem reinvente o Estado uma vez mais.»121

Num sistema em constante mutação, em plena época da globalização e de interdependências múltiplas, o Estado torna-se cada vez mais «a resultante da existência de uma sociedade complexa e, por sua vez, um dos factores de criação de uma sociedade cada vez mais complexa» 122. Na mesma linha, Jean Boudouin afirma que «a invenção do Estado-nação continua uma excepção brilhante, tipicamente ocidental, apenas exportada marginalmente, ameaçada além disso nas suas próprias cidadelas pelos efeitos da mundialização (…) por um lado, existe seguramente uma mundialização aparente do Estado. A sociedade internacional julga-se e define-se como uma sociedade interestatal (…) como teorizou o movimento aparente de mecanismo irreversível de modernização política e institucional das sociedades» 123.

Apesar de a generalidade das vezes o Estado tender a coincidir com a Nação, nem sempre assim acontece, uma vez que «embora a Nação tenda a ser um Estado, não há necessariamente coincidência entre a Nação e Estado: há Nações que ainda não são Estados (pela sua pequenez, por exemplo) ou que estão repartidas por vários Estados, e Estados que não correspondem a Nações, como geralmente acontece nos países novos aonde acorrem todos os dias emigrantes dos mais diversos contos do globo, cada qual com os seus facies nacional próprio. É que em muitos casos, em vez de ser a Nação que dá origem ao Estado, é o Estado que, depois de fundado, vai pelo convívio dos seus indivíduos e pela unidade de governo criando a comunidade nacional» 124.

Para António José Fernandes, «são Estados soberanos aqueles que, teoricamente, detêm um poder sem igual na ordem interna, nem superior na ordem externa. Têm, por conseguinte, o poder de querer e de comandar» 125. Esta referência vai de encontro à definição de soberania, apesar de esta «já não corresponde ao conceito renascentista» 126. Contudo, «o mundo novo dos “fluxos internacionais” privilegia as relações informais entre indivíduos e grupos, funciona mais com a eficácia do que com a legitimidade, tende a alargar permanentemente a sua autonomia em relação ao universo das regulações estatais» 127. A questão dos fluxos internacionais, levanta muitas questões, algumas delas mais visíveis do que outras. O aumento dos fluxos interna­cionais conjuntamente com o aumento das interdependências a nível global, implica que os «problemas internos tendem com frequência crescente para se transformarem em internacionalmente relevantes, e que estes por sua vez tendem para internacionais» 128.

A segurança129 surge como um dos fins do Estado, e «o Estado existe porque a sociedade acredita que sem ele não é possível manter a paz interna e assegurar a defesa externa. Assim, a segurança das pessoas e dos valores é uma das primeiras finalidades do Estado» 130, nos dias de hoje poder-se-á tornar difícil o Estado cumprir essa finalidade, não só devido a ingerências externas de diversa ordem, mas também devido ao facto de participar em organizações com fins de segurança colectiva, e outras em que cada vez mais tendem para uma cedência de competências em áreas nucleares do Estado, e de partilha de soberania, como é o caso da Política Externa de Segurança Comum (PESC) e da Política Externa de Segurança e Defesa Comum (PESDC) da União Europeia131. Para alguns autores como Ernest Renan132, as nações não são eternas: “Elles ont commencé, elles finiront. La confédération européenne, probablement, les remplacera.”133

Relativamente a este facto Marta Rebelo salienta que a União Europeia «fornece uma panorâmica privilegiada sobre o processo de erosão da soberania portuguesa ante o Direito da União: o IVA é um imposto de criação e para financiamento europeu; a harmonização fiscal, pela via tributação indirecta ou mesmo do PEC, vem moldando o nosso sistema fiscal - o poder tributário, pilar do conceito de soberania, há muito que vem sendo absorvido e exercido em Bruxelas» 134

O facto de as finalidades da organização Estado poderem ser cumpridas por outras organizações, a nível internacional e/ou transnacional, coloca a própria organização Estado em perigo, uma vez que outras organizações passam a desempenhar algumas das suas funções essenciais.

Contudo, o facto de compartilhar soberania com outras organi­zações, poderá na actualidade ser uma forma, ou a única possível, de manutenção do Estado como soberano, ou como soberania possível. Porque «a sociedade internacional é sempre concebida segundo o “modelo vestefaliano” do interestatismo e não pode tolerar uma modalidade de organização do espaço fora da figura do Estado e sem sacralizar a fronteira» 135. Neste novo cenário internacional, os conceitos de soberania e fronteira tendem a diluir-se, mesmo para países que sempre tiveram as sua fronteiras estáveis há vários séculos como Portugal, e presentemente «a soberania do Estado Português dilui-se há muito em questões maiores ainda do que a definição da ZEE: as nossas fronteiras têm a dimensão de 25 países europeus; a moeda é única, por ora a 12; o PEC é de todos; a segurança é cada vez mais uma tarefa «comum»; o nosso universo jurídico é (quase) um ditado que nos chega aos ouvidos desde Bruxelas, o poder de fazer a guerra é, cada vez mais conjunto; a organização económica segue o modelo da cartilha de Roma; e os impostos são cada vez menos domínio estadual.» 136

António José Fernandes, sugere que o Estado aparece-nos «como um sociedade política integrada, caracterizada por uma integração permanente entre a base social (população) e o aparelho do Estado (Direcção e Corpo do Estado)» 137. Nos dias de hoje será porventura difícil considerar esta definição como possível e actual na integra, porque o Estado deixou de ser uma sociedade política integrada, tal como já o foi no passado, na medida em que está integrada em organizações supranacionais, em que a pertença a essas organizações implica sintomaticamente perda e/ou partilha de competências e poderes. A integração permanente entre a população e o aparelho do Estado torna-se difícil em função da volatilidade da população, das suas necessidades de movimentação neste mundo em devir, e devido aos cada vez mais intensos fluxos migratórios.

Como já referi anteriormente, «O Estado é efectivamente uma instituição complexa; é como Maurice Hauriou o considerou, «a instituição das insti­tuições» (1929), na medida em que é a instituição suprema ou final, pois nenhuma outra tem um poder de integração superior ou mesmo igual ao seu. Não há na sociedade, para além do Estado, instituições agregativas. O Estado engloba o conjunto das suas instituições, sem que nenhuma delas o inclua.»138

Segundo Henri Lefebvre, «O Estado não é o quadro natural da actividade política como parece sugerir hoje a mundialização aparente do “modo de produção estatal”. É o produto de uma construção social e cultural que tomou formas e ritmos diferentes de um país para o outro, a fortiori, de um continente para o outro» 139.

Se na génese da criação dos Estados esteve a «necessidade de superar os conflitos de interesses levou os homens a conceberem sociedades mais complexas (...) garantidos por autoridades dotadas de poder coercitivo» 140, volvidos estes anos desde a sua criação e superados os conflitos que estiveram na génese da institucionalização do Estado, este tende a perder o seu peso inicial, uma vez que as necessidades da população (conflitos de interesses), não são os mesmos nos dias de hoje, e ou a organização Estado, se adaptada ou tende a ver-se esvaziado de competências, e a perder importância, em virtude de não satisfazer as necessidades da população. Sendo assim, existe uma tendência para a população procurar satisfazer as inúmeras necessidades, que o Estado deixou de satisfazer ou satisfazer bem, noutras organizações, especialmente de carácter supranacional.

Em parte devido ao facto de o Estado deixar de satisfazer as necessidades das suas populações surge «a ideia de associar as nações de uma forma suficientemente audaz, mas em domínios em que a partilha de soberania fosse julgada necessária pelos governos» 141. Contudo, a partilha de soberania não se viria a processar apenas em áreas que os governos considerassem necessárias, mas passaram também, paulatinamente a compartilhar competências em áreas do núcleo duro da soberania, como a moeda, a justiça, a segurança, entre outras.

As constantes mutações neste mundo em devir levou à transformação do «Estado nacional em Estado Regional, o velho Estado-Nação vê-se também confrontado com acções de poderosas Organizações Não-governamentais (ONG’s), que, embora benéficas, não deixam de ser instituições que alteram os anteriores conceitos de soberania nacional» 142. O multiculturalismo, apesar das múltiplas vantagens que trouxe, também veio contribuir para a crise do Estado-nação, uma vez que esse «multiculturalismo característico da pós-modernidade trouxe consigo a crise do Estado-nação e da constituição sua essência, a que já se chamou “reestruturação supranacional do globo”. A pós-modernidade a organizacional trouxe consigo, então, as formas de organização supranacional e a constitucionalização do supranacional.»143

Os vários fluxos migratórios transnacionais, e as múltiplas implicações dos mesmos, para a além de originar uma série de problemas de segurança para os Estados, provoca «cada vez mais o fosso existente entre o Estado e a Nação, aponto de tornar a própria designação de Estado-Nação, actualmente inadequada.»144

Para Sabino Cassese, a crise do Estado-nação, surgiu primeiro, aquando do aparecimento de organismos poderosos, como os sindicatos e os grupos industriais, colocando-se, então, em causa a sobe­rania interna do Estado; continuou, depois, em crise Estado devido ao desenvolvimento de organizações de Direito Internacional Público, como a Sociedade das Nações - hoje ONU - ou as instituições de acepção, mais recente, esta crise traduz a inadequação das entidades estaduais para dar resposta às exigências das novas formas de cidadania e da sociedade, em geral 145.

Ainda relativamente à ONU146, a grande maioria dos seus Estados membros, cerca de dois terços, considera o «conceito moderno de soberania, principalmente em relação à soberania económica, apenas soberania formal», continuando na mesma linha Michael Mann, este por exemplo, aponta que os Estados latino-americanos são economias dependentes, mas que «também lhes faltam o grau de soberania económica que a maioria dos Estados europeus já detinha no século XIX (…) a crise do Estado não é de pós-modernidade, mas de modernidade insuficiente» 147. Sendo assim, a crise do Estado, «por mais paradoxal que seja, exige uma reflexão mais profunda sobre o Estado» 148, para se poder compreender as suas mutações.

5.1. O caso particular da União Europeia149

A vertente económica desde a adesão à Comunidade Económica Europeia (CEE) em 1986, ficou cada vez mais dependente de países terceiros e das decisões das instituições europeias, perdendo Portugal capacidade de controlo sobre esta vertente, facto que não se sucedeu exclusivamente com Portugal, porque «a esfera da economia, da moeda e do comércio é seguramente a que parece, mais do que qualquer outra, escapar ao domínio tradicional dos Estados-nações e que atesta a tendência aparentemente irreprimível para a “globalização” da cena internacional» 150. António Ribeiro dos Santos refere que «a actual sociedade transnacional europeia impulsiona uma nova me­tamorfose do Leviathan, ou seja, a criação de uma Mega-confederação, aglutinadora de numerosos e descaracterizados Estados-nações» 151.

 Apesar de esta não ser a única área que é afectada pela mundialização, já que «o aumento do poder da transnacionalidade exerce-se em múltiplos domínios» 152, mesmo em atributos essenciais do núcleo duro soberania dos Estados. Declarar a guerra, fazer justiça, criar impostos153 e cunhar moeda, foram durante muitos anos atributos essenciais do Estado. No entanto, paulatinamente o Estado tem perdido parcialmente alguns destes atributos, ou pelo menos o seu controlo total.

Começando pelo último atributo supra mencionado, cunhar moeda, Portugal já deixou de ter moeda nacional e de cunhar moeda, após adesão ao Euro. E percorrendo a linha de pensamento de Gilberto Dupas, o Estado-nação «está cada vez mais limitado para decidir plenamente a sua política monetária, definir seu orçamento, organizar a produção e o comércio e cobrar impostos sobre as empresas» 154. O caso particular da União Europeia sobre o «prisma da soberania, conforma uma situação particular», uma vez que passou, por exemplo a poder «cunhar moeda, pois esta competência é um dos apanágios da soberania estatal» 155.

Com a integração na UE156, Portugal vai de futuro continuar a transferir atributos essências da soberania nacional para a União, não que esta seja, eventualmente, uma opção nacional, mas sim uma necessidade de poder acompanhar o processo de integração europeia da forma mais activa e participada possível. Com o desenvolvimento da PESC e da JAI, apesar de não fazer cessar os sistemas nacionais, tem implicações directas nestas áreas funda­mentais do Estado. Sabino Cassese, assume ainda, que de facto o Estado encontra-se em erosão, e define esse encadeamento «como um processo histórico e culturalmente condicionado, na medida em que a crise é, actualmente acentuada na Europa, mas pouco sentida.»157

Manuel Castells referindo-se ao conceito de Estado-rede assinala que a União Europeia «está organizada como uma rede que implica compartilhar soberania, em vez de transferir soberania a um nível superior (…) que não elimina o Estado-nação e sim o redefine (…) este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relações entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade, a política, na era da informação.»158

A questão da Constituição Europeia 159, relançou ainda mais o debate acerca do conceito de soberania e da crise do Estado-nação, e veio igualmente confirmar que presentemente «não somos, todavia, em todos os predicados do conceito clássico soberanos como Estados» 160. Ainda no que toca à questão da Constituição Europeia, mas agora relacionado com o conceito de soberania, a autora considera que «a consulta aos povos da Europa que, par com os Estados, formam o substrato de soberania compósita da União Europeia.»161

Não é apenas em África ou na Ásia que o Estado permaneceria uma construção particularmente insegura, é desde já na Europa e na América do Norte que estaria destinado, se não a um “esvaziamento progressivo” (Jessop), pelo menos a um “apagamento relativo” (P. Braud). O declínio ou mesmo a crise do Estado-nação no próprio centro das mais velhas cidadelas do mundo ocidental, seria não apenas o indício, mas mais ainda a consequência de uma “viragem do mundo”. James Roseneau, (…) assinala, a este respeito um “desdobramento” da cena internacional: por um lado, um mundo “estato-centrado”, antigo, codificado, articulado ao redor do modelo diplomático e interstatista clássico, do outro, um mundo “multicentrado”, no seio do qual as colectividades nacional-estatais tradicionais têm defrontar a concorrência cada vez mais devastadora de outras formas de governação colectiva e de investimentos individuais cujos fins e métodos são eles próprios manifestos e contrastantes, mas que têm em comum contornarem e parasitarem os pólos estatais, esvaziando-se assim de uma parte da sua substância e da sua legitimidade. A coexistência mediocremente pacífica entre estes dois mundos gera assim um universo frágil e incerto no seio do qual a subida proliferante das transnacionalidades ainda não suscitou respostas colectivas ordenadas e pacificadoras 162.

Se é verdade que entre o “nacional”, o “internacional” e o “transnacional” se jogam relações cada vez mais subtis e incertas, estas teorias medianas recordam que a comunidade internacional está menos inerte do que parecia e se revela capaz de reconduzir ou de inverter respostas à nova desordem do mundo 163.

Contudo, independentemente daquilo que se diga, relativamente ao Estado, se este está em crise, se os conceitos evoluíram, se as suas funções foram alteradas na sua essência, o que é incontornável é «que o Estado, com múltiplas formas, mas sempre com os mesmos elementos estruturais, é ainda hoje o principal agente das relações internacionais» 164, apesar de já não ser o único como foi no passado. Como destaca António Celso Alves Pereira, «as transformações e os desafios que o velho Estado-nação vem enfrentando a partir da segunda metade do século XX atingiram de forma definitiva o seu poder e as suas condições de acção política nos campos interno e externo. A concorrência de novos actores políticos não estatais e de novos sujeitos de direito na ordem internacional subtrai ao Estado a exclusividade da acção internacional, situação de que desfrutava desde os primórdios do sistema eurocêntrico.»165

O actual processo de globalização em curso, «veio acentuar a evidência de que o Estado, como actor internacional, perdera parte da antiga impor­tância que lhe fora historicamente conferida a partir da Paz de Vestefália e que, hoje, se vê ameaçado em seu poder e limitado em sua acção - interna e externa. (…) O Estado, apesar de tudo, não perdeu sua real importância, mas a exclusividade da acção internacional» 166. Já que os Estados passaram a actuar no cenário internacional de «forma autónoma, com absoluta liberdade de acção no sistema internacional, surgem outros actores não estatais» 167. Adriano Moreira no prefácio de uma das suas obras refere que «houve uma alteração fundamental nas circunstâncias que antes apontaram para a autonomização da ciência política e das relações internacionais, que foi a crise do Estado soberano acompanhada pela multiplicação de outros agentes na vida internacional.»168

O autor Michael Mann refere que «a perda de poder não se dá em todas as esferas da sua acção externa (…) alguns dos seus poderes continuam a crescer (…) os Estados regulam cada vez mais as esferas privadas íntimas do ciclo de vida e da família. A regulamentação estatal das relações entre homens e mulheres, da violência familiar (…) a política estatal de protecção ao consumidor e ao meio ambiente continua a proliferar, e os activistas “verdes” exigem uma intervenção estatal ainda maior» 169. Contudo, estas áreas apesar de importantes e de actualmente terem vindo a ganhar espaço no âmbito das teorias das relações internacionais170, são do domínio do poder suave (Soft power 171).

Em torno do debate da Constituição Europeia, algumas questões ganharam ênfase, para além de como alguns autores defenderam, o facto de os Estados-nação estarem em crise originou uma transferência dessa mesma crise para a União Europeia, «a Constituição Europeia com a crise de legitimidade que se transferiu do Estado-nação para a União Europeia» 172. Se fizermos uma comparação, mesmo superficial, com o processo de globalização e a transferência de competências dos Estados para a União Europeia, podemos verificar mutatis mutandi, que quando um Estado, por exemplo, transfere competências e poderes para outra organização internacional como a União Europeia, transfere também parte dos seus problemas, ou seja, neste caso particular a crise do Estado-nação.

Não podemos omitir o facto de que a «sustentação jurídica da União Europeia está na transferência de soberania por parte dos Estados membros» 173. Para Joana Stlezer a transferência de parcelas de soberanas «se tornou possível em virtude da mutação que o próprio conceito de soberania sofreu ao longo do tempo. Ora, se a conceituação de soberania continuasse atada à sua ideia e poder absoluto e intangível, a partir de um acto de transferência de soberania, o Estado deixaria de existir ou a transferência não se completaria (…) Antes una e absoluta, a soberania passou a se demonstrar divisível».174

 O mesmo se sucede com a globalização175, que não trouxe exclusivamente aspectos positivos para os Estados e para as sociedades. A globalização trouxe o avanço económico e científico-tecnológico, por exemplo, para as regiões mais desfavorecidas e menos avançadas do mundo, mas também trouxe os problemas das regiões mais desfavorecidas para as regiões mais avançadas. A globalização trouxe também, passe a redundância, «a globalização do crime organizado» 176, que «constitui poderoso desafio à soberania do Estado, uma das ameaças mais difíceis de ser superada pelo Estado pós-moderno». Na qual o Estado perdeu, pelo menos parcialmente, «nas sociedades democráticas o Estado perde a capacidade de controlar os fluxos de informação entre cidadãos» 177.

A globalização, tal como a transferência de competências dos Estados para a União, não é um processo unidireccional, nem bidireccional, mas multidireccional de efeitos múltiplos. Como salienta Marta Rebelo, a «incapacidade organizativa, que nasce de uma crise de legitimidade do Estado-nação indutora da erosão do conceito clássico de soberania. Interessante é constatar que essa crise de legitimidade se transferiu, a par de uma série de competências e deveres, para esta resposta supranacional. (…) Uma era marcada pelos avanços científicos e tecnológicos, pela globalização, pela modificação da natureza do Estado como epicentro da ordem jurídica. É a formatação dos novos percursos da humanidade» 178.

Se os Estados-nação deixaram de cumprir os seus fins essenciais para o qual foram concebidos, a resposta a essa inércia ou limitação estadual para continuar a satisfazer as necessidades das populações, deu origem ao surgir de outra organização de carácter supranacional, para compensar a perda de competências dos Estados. Alguns Estados Europeus por sua iniciativa e vontade, criaram a Comunidade Económica Europeia (CEE), actual União Europeia179 «como resposta à crise de legitimidade do Estado-nação, à sua incapacidade para garantir a coesão social, para manter vivos os laços de solidariedade cívica, reportando-nos à sua essência original. Paradoxalmente, e porque a União Europeia surge, para os europeus, como o novo paradigma organizacional, próprio da era pós-moderna, a crise de legitimidade do Estado-nação transfere-se para o patamar supranacional.»180

6. Breve conclusão

“A sociedade já não é o que foi, não pode tornar a ser o que era - mas muito menos ainda pode ser o que é. O que há-de ser, não sei. Deus proverá.” 181

Esta breve conclusão, por paradoxal que pareça, não pretende ser uma conclusão na verdadeira acepção da palavra, em virtude da especificidade do tema, paralelamente com a sua amplitude, complexidade, e o seu carácter multidimensional.

Depois de analisar alguns dos conceitos de Estado, e algumas das suas especificidades «mostra-nos que embora este apresente ao longo do tempo características diferentes, mantém todavia o monopólio do Poder, que constitui a sua prerrogativa essencial. As diferenças aparentes, as metamorfoses do Leviathan, ou menos hostil e aos Estados que constituem o seu ecossistema, com os quais tem de negociar diplomaticamente a sua viabilidade e sobrevivência, sempre ameaçada pela “ultima ratio” - a guerra.»182

Já desde a origem do Estado que se discute a necessidade da existência do Estado, «aceitar o facto básico de que o homem em sociedade não implica reconhecer que necessariamente tem de viver numa sociedade política nem que o Estado é a sociedade política necessária» 183.

O Estado é a forma histórica do momento, que tem servido para uma descrição da cultura política num dado momento. O Estado é um conceito multidimensional e composto com uma dinâmica histórica. O Estado é uma construção simbólica e implica sempre a ideia simbólica do poder. Na mesma linha Georges Burdeau184 salienta que, o poder ao deixar de ser incorporado na pessoa do chefe, não pode deixar de existir. Por isso, será a instituição estatal encarada como sede exclusiva do poderio público, ou seja, o poder é institucionalizado no Estado.

Adriano Moreira refere que «é por isso que sugerimos a necessidade de criar e desenvolver na ciência política o estudo sistemático da clandestinidade do Estado, para compreender esse fenómeno constante e maquiavélico do afastamento entre o que o Poder proclama e aquilo que o Poder faz.» 185

Para muitos autores e estudiosos desta temática, o conceito de soberania sofreu uma evolução incontornável, deixando de existir na sua essência, tal como foi concebido por Bodin, sendo assim, «deduz-se a eliminação da soberania em face da ordem jurídica internacional, ou, pelo menos, uma transformação profunda no conteúdo da palavra, que já não traduzirá o sentido originário e tradicional.»186

Actualmente, como refere António C. Alves Pereira «não há, definiti­va­mente, que falar em soberania absoluta, uma vez que este é um conceito desenvolvido à época do fastígio do eurocentrismo (…) sendo uma categoria político-jurídica de natureza eminentemente histórica, portanto, variável no tempo e no espaço, a soberania passa, nos dias actuais, por uma completa transformação (…) torna-se cada vez mais difícil formular uma definição abrangente de soberania.»187

Para Celso D. de Albuquerque Mello188 o conceito de soberania trata-se de um «”conceito jurídico indeterminado e cujo conteúdo e limites vai variar com a consciência jurídica e as circunstâncias políticas em cada época histórica”. Trata-se, pois, de uma das noções mais obscuras e mais polémicas no âmbito do Direito Público e da Ciência Política.»189

O conceito de soberania não é um conceito indeterminado de forma involuntária, mas porque interessa que o seja, para permitir uma interpretação extensiva e uma adaptação aos ciclos políticos nacionais e internacionais. No entender de Celso D. de Albuquerque Mello, «não há uma definição integralmente sólida do que seja a soberania. Este é um conceito jurídico indeterminado (…) os ‘conceitos jurídicos indeterminados’ são expressões vagas utilizadas pragmaticamente pelo legislador com a finalidade de propiciar o ajuste de certas normas a uma realidade cambiante ou ainda pouco conhecida.»190

Para uma panóplia diversificada de autores, o conceito de soberania não perdeu importância, já que «a soberania tomou nova forma, composta de uma série de organismos nacionais e supranacionais, unidos por uma lógica única. Esta nova forma global de economia é o que chamamos de Império.» 191 Já para outros autores como Anthony Giddens, «a soberania não é indivisível, mas regular e caracteristicamente moldada pelas posições geopolíticas dos Estados, suas respectivas forças militares e, em um grau menor, pela sua situação na divisão internacional do trabalho.»192

António Celso Alves Pereira salienta que «numa conjuntura em que a interdependência é a regra, e em que a soberania, como vimos, muda de conteúdo, parece mais viva do que antes a reivindicação da igualdade efectiva dos Estados, o que parece contrário à natureza das coisas. Nunca aconteceu que essa igualdade fosse efectiva, nem é de esperar que, mantendo-se o Estado como modelo do agente político internacional por excelência, isso venha a acontecer. O elitismo, baseado no poder efectivo ou no poder funcional, é que parece ser a regra da comunidade internacional» 193. Para este autor os Estados continuam a ser soberanos, apesar de o conteúdo da soberania ter mudado. Ou seja, pode-se falar em soberania, mas não nos mesmos moldes como foi concebida. A soberania afastou-se paulatinamente do seu conceito clássico, perdendo a sua essência.

Para António Celso Alves Pereira, «os Estados-nação estão deixando de ser sujeitos soberanos e passando a ser actores estratégicos194 que se ocupam dos interesses daqueles que supostamente representam, em sistema global de interacção. Trata-se de uma situação de soberania partilhada sistematicamente.»195

A crise do Estado-nação existente ao nível dos Estados nacionais é transportada para a União Europeia, porque os Estados além de transferirem competências, transferem também os problemas intrínsecos dos próprios Estados, «o maior paradoxo da União Europeia, enquanto sociedade policontextual: ao responder à crise de legitimidade do Estado-nação, chama a si essa mesma questão - o problema da legitimidade» 196.

Se a União veio resolver muitos dos problemas dos Estados, também contribui para acelerar a crise dos próprios Estados, e para que estes transferissem a crise que atravessam para a União Europeia. Por paradoxal que pareça, e «porque a União Europeia surge, para os europeus, como o novo paradigma organizacional, próprio da era pós-moderna, a crise de legitimi­dade do Estado-nação transfere-se para o patamar supranacional.»197

A União Europeia permitiu e propiciou uma cooperação mais estreita entre os Estados, mas também veio afectar indubitavelmente os Estados quanto aos seus conceitos clássicos. Apesar o Estado na sua essência se ter alterado, e por mais contestado que seja, o «Estado contínua válido e necessário» 198.

O Estado português também não ficou incólume à crise dos Estados soberanos. O facto de Portugal participar em várias organizações interna­cionais de diversa índole, tem contribuído indubitavelmente para a perda de parcelas de soberania. Mas mais preocupante é quando essa perda se processa em áreas pertencentes ao núcleo duro da soberania, como seja a defesa e a segurança, já que «esta questão tem incidências pesadas na redefinição da soberania, entendida não formalmente mas na perspectiva das capacidades efectivas de que o Estado disponha. (…) Talvez não haja outra questão mais relacionada com a eventual evolução para o Estado exíguo, uma perspectiva que nenhum Estado da mesma área parece disposto a aceitar» 199. É especialmente devido a estas questões que Adriano Moreira afirmou que «o estado português caminha para o estado exíguo» 200/201.

Adriano Moreira referiu ainda quanto ao conceito de Estado que «é por isso que sugerimos a necessidade de criar e desenvolver na ciência política o estudo sistemático da clandestinidade do Estado, para compreender esse fenómeno constante e maquiavélico do afastamento entre o que o Poder proclama e aquilo que o Poder faz.» 202.

Muito se tem dito e escrito quanto à crise do Estado, mas «a geral conclusão de que é necessário um sistema mundial de gestão, para evitar a catástrofe da guerra e a catástrofe da paz sem disciplina, só tem a novidade de exigir mais um sistema (…) e que hoje cresce um consenso mundial a exigir uma fórmula consentida e ainda não encontrada» 203. O facto de ainda não existir uma fórmula consentida, e concomitantemente, na «ausência de uma resposta clara, não temos alternativa senão regressar ao Estado-nação soberano e tentar compreender uma vez mais como torná-lo forte e eficaz.»204

O Estado desde a sua criação até aos dias de hoje teve uma evolução, impulsionada quer por factores externos da conjuntura internacional, quer pelas forças que operam dentro da caixa negra 205 do próprio Estado.

O Estado «como forma histórica predominante contemporânea» 206, continua a ter «um lugar essencial nos sistemas políticos» 207, reconstruindo-se permanentemente, e não como Carl Schimtt afirmou que o Estado caminha para o “fim da estatalidade”, ou seja, para o “fim do estado”, porque a «crise de l’État signifie de part et d’autre, crise d’un type d’État déterminé, non fin de l’État.»208. Mesmo, apesar do «processo de integração supranacional que corre na Europa ainda não permite, de forma clara, afirmar a superação da estatalidade» 209. Para Norberto Bobbio o Estado «é um mal necessário», mas não o podemos «dispensar o Estado e, por isso se recusa a anarquia.»210

Para uns autores essa evolução foi devida ao ambiente interno, para outros ao ambiente externo. No meu entender, essa evolução não foi devida exclusivamente, nem ao ambiente externo, nem ao ambiente interno, mas sim a ambos. É devido à dicotomia e à interacção dos ambientes externos e internos que o Estado evolui.

A soberania, evoluiu paralelamente com o evoluir do Estado, já que ambos estão intimamente interligados, interdependentes e complementam-se mutua­mente. Contudo, a soberania, na sua essência já não existe, o seu conceito clássico de poder supremo desapareceu, tendo sido substituído por outro conceito, que não é certamente o mesmo desde a sua nascença.

Os Estados modernos deixaram de ser soberanos na sua essência, perdendo concomitantemente, parte do «monopólio da força legítima» 211. Con­tudo, o conceito de soberania não desapareceu, porque os Estados continuam a ter soberania, com uma particularidade - só têm a soberania possível, que é limitada. Na mesma linha de pensamento, Noberto Bobbio, refere que o «Estado não só não desapareceu como cresceu e se alargou de modo a suscitar a imagem de um polvo de mil tentáculos.»212

Na actual sociedade contemporânea, «sem vértice nem centro» 213, Francis Fukuyama, na sua recente obra, A Construção de Estados - Governação e Ordem Mundial no Século XXI referiu que «os Estados têm para o bem e para o mal, uma imensa variedade de funções» 214, e que, «o que os Estados, e só os Estados, são capazes de fazer é congregar e exercer de forma adequada o poder legítimo. Este poder é necessário para impor uma supremacia do direito a nível interno e é necessário a nível internacional para preservar a ordem mundial.»215

O Estado assume-se assim, como uma entidade superior bastante complexa e com múltiplas especificidades, e que na actualidade, para além de continuar a ser o principal actor das relações internacionais, é acima de tudo uma ideia216.